Seaduste liigkiire muutmine on probleem (9)

Eesti õigusloome mahu vohamine on muutunud probleemiks. Möödunud aasta 1. jaanuaril kehtis Eestis 386 seadust, ainuüksi riigikogu kolme viimase istungjärgu poolt muudeti neist vähemalt korra 320 seadust. Kas muudame seadusi lihtsalt muutmise pärast? Mis toimub ja mida teha, et peatada seaduste kiirkorras tootmine?

1990-ndatel, kui Eesti riik taasiseseisvus, oli lühikese aja jooksul vaja kiiresti vastu võtta suur hulk seadusi, et riik saaks hakata uutel alustel toimima. Õigusloome maht oli suur ja seaduste menetlus riigikogus toimus kiires tempos. Ühinemisel Euroopa Liiduga 2004. aastal oli taas kiire ja õigusloome maht suurenes – meie seadused tuli kooskõlla viia Euroopa omadega. Praeguseks on kiired ajad õigusloomes möödas ning seadusi peaks muutma ja vastu võtma vaid väga põhjalikult kaaludes ja eelnevalt huvigruppidega läbi rääkides.

Ultima ratio põhimõte

Enamik õigusloome algatustest tuleb ministeeriumidest. Kas eelnõude masstootmine toimub sellepärast, et ametnikud tõestavad oma olemasolu? Miks valdkondade ministrid protsessile pidurit ei tõmba?

Partnerid on koalitsioonilepingusse kirjutanud järgmist: “Hoidume ülereguleerimisest ja seaduste ületootmisest. Uue normatiivakti väljatöötamise tingimuseks on ultima ratio põhimõte ehk selle vajalikkuse veenev põhjendamine ja rakenduspraktika analüüs. Toetame selge ja lihtsa õigus- ja ametikeele kasutamist. Käivitame laiapõhjalise parlamentaarse protsessi eesmärgiga kujundada bürokraatia vähendamisele suunatud õiguskultuuri.”

Justiitsminister kui õigusloome valitsusepoolne koordinaator on koostanud õigusloome vähendamise kava ja selle rakendusplaani. See peaks olema iga õigusloomega tegeleva institutsiooni A ja O. Omamoodi paradoksaalne on muidugi see, et õigusloome mahu vähendamiseks produtseeritakse selleks omakorda uus dokument, kuid kui tõesti muidu ei saa, siis tuleb seda teha (ultima ratio põhimõte).

Kõige olulisem selles dokumendis on nõue, et igale seadusealgatusele peab eelnema väljatöötamiskavatsus. Selles analüüsitakse põhjalikult lahendamist vajavat probleemi ja muudatuse eesmärki, kirjeldatakse võimalikke lahendusi, uuritakse teiste riikide kogemusi ja muudatusega kaasnevaid mõjusid. Julgen aga väita, et siiani ei ole nõue koostada väljatöötamiskavatsus rakendunud. Seda kinnitab fakt, et väljatöötamiskavatsus tehakse vaid ühele viiendikust algatatud eelnõudest.

Vabariigi valitsuse 2011. aastal vastu võetud hea õigusloome ja normitehnika eeskirja kohaselt ei ole väljatöötamiskavatsust vaja, kui eelnõu menetlus on kiireloomuline või eelnõu seadusena rakendamisega ei kaasne olulist mõju. Just nende kahe sätte taha peitudes hiilivad ministeeriumid mööda väljatöötamiskavatsuse koostamisest. Miks peab seadust muutma, kui sellega ei kaasne olulist mõju? Iga seaduse muudatusega peab kaasnema oluline mõju, vastasel korral pole tarvis seadust muuta.

Mittevajalikele pidurit

Leian, et me oleme liiga kärsitud. Loome küll süsteemi, kuid ei lase sel korralikult tööle rakenduda, kui juba leitakse, et seda on vaja muuta. Kõigepealt tuleb lasta süsteemil toimida ja teha seaduse mõju järelhindamine. Kui järelhindamisest selgub, et seaduse muutmine on hädavajalik, siis tuleb koostada väljatöötamiskavatsus ja alles seejärel eelnõu. Protsessi saavad mõjutada ka riigikogu komisjonid, kes peavad nõudma ministritelt seaduste järelhindamise esitlemist komisjonides ning suunama ministeeriume otsima probleemidele lahendusi ilma koheselt seadusemuudatusi algatamata.

Koostöö vähesus huvigruppidega seadusloomes on kitsaskoht, millele on viidanud valitsusväliste organisatsioonide esindajad. Kindlasti on olukord paranenud selles osas, et huvigruppidele saadetakse eelnõud kooskõlastamiseks, kuid nendega tuleb konsulteerida juba eelnõu väljatöötamiskavatsuse koostamise faasis. Koostöös sihtrühmadega võib jõuda tulemini, et seadusemuudatust ei olegi vaja, piisab praktika muutmisest.

Kui ülalkirjeldatud eeltöö on tehtud, tuleb eelnõu väljatöötamiskavatsus saata kooskõlastamiseks justiitsministeeriumile, kes kontrollib omakorda väljatöötamiskavatsuses toodud argumendid üle. Riigikokku peaksid valitsuse poolt jõudma ainult need eelnõud, mis on läbinud eelkirjeldatud põhjaliku kadalipu.

Ilmselgelt peab riigikogu kui seaduste vastuvõtja ise jälgima kriitiliselt valitsuselt laekuvaid eelnõusid ning tõmbama mittevajalikele eelnõudele pidurit. Näiteks algatas valitsus 2014. aasta 30. juunil kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu (700 SE), millega sooviti anda täiendav seaduslik alus kohaliku omavalitsuse andmekogude pidamiseks. Eelnõu menetlemisel põhiseaduskomisjonis sai selgeks, et püstitatud eesmärgi saavutamiseks ei ole vaja seadust muuta. Seetõttu lõpetas komisjon eelnõu menetlemise pärast esimest lugemist.

Ka seadusloomes peab au sees olema esivanemate tarkus: kümme korda mõõda ja üks kord lõika.

Kalle Laanet, põhiseadus­komisjoni esimees

Print Friendly, PDF & Email
(Vaadatud 449 korda, sh täna 1)